Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w świetle epidemii

Rozporządzenie z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii[1] (dalej jako: rozporządzenie z 19 kwietnia 2020 r.) w okresie wiosennego lockdownu wprowadziło zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców prowadzenia działalności gospodarczej w niektórych dziedzinach. Czy takie rozwiązanie było zasadne i dopuszczalne w świetle przepisów obowiązującego prawa? Na to pytanie odpowiedział Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 27 października 2020 r. o sygnaturze II SA/Op 219/20.

Niedozwolona usługa fryzjerska

Dnia 23 kwietnia 2020 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Prudniku wpłynęła notatka urzędowa sporządzona przez Policję, z której wynikało, że w dniu 22 kwietnia 2020 r. pewien mężczyzna dokonywał strzyżenia klienta w zakładzie fryzjerskim. Po interwencji mężczyzna zamknął zakład.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wszczął postępowanie administracyjne o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności związanej z fryzjerstwem. Mężczyzna wniósł skargę na decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego do Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Skarżący podniósł, że dnia 22 kwietnia 2020 r. udał się do zakładu celem przygotowania dokumentacji dla ZUS, w międzyczasie odwiedził go znajomy, któremu skarżący podciął włosy, na czym zastali go funkcjonariusze Policji. Zaznaczył, że wykonał czynność nieodpłatnie w ramach usługi koleżeńskiej. Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Ograniczone postępowanie dowodowe

W tym miejscu należy zaznaczyć, że zarówno Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jak i Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny oparli swoje decyzje wyłącznie na notatce policyjnej. Skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do sprawy, co narusza zasadę wynikającą z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego[2] (dalej jako: k.p.a.), zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zdaniem organu I instancji notatka policyjna stanowiła wiarygodne i kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego. Skarżącemu została dostarczona decyzja z rygorem natychmiastowej wykonalności, pomimo niekompletnego materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie zebrał nowego materiału dowodowego i swoje rozstrzygnięcie również oparł na wspomnianej notatce policyjnej.

Na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego mężczyzna wniósł skargę na Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

Czy Rada Ministrów mogła zakazać prowadzenia działalności gospodarczej w rozporządzeniu?

Jako podstawę wydania rozporządzenia z 19 kwietnia 2020 r. wskazuję się ustawę z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi[3], a zwłaszcza art. 46a i art. 46b. Zgodnie z art. 46a w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, zagrożony obszar oraz rodzaj stosowanych rozwiązań z art. 46b, między innymi określone ograniczenia, obowiązki i nakazy oraz czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Innym mechanizmem działania władzy w przypadku epidemii jest przewidziane konstytucyjnie wprowadzenie stanu klęski żywiołowej. Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP[4] ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka w stanie klęski żywiołowej może ograniczać między innymi wolność działalności gospodarczej.

Rada Ministrów zrezygnowała z wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, zatem w zakresie ograniczenia praw i wolności w czasie panującej epidemii mają zastosowanie wszystkie regulacje konstytucyjne, a co za tym idzie – w celu wprowadzania ograniczeń praw i wolności nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności uzasadniające szczególne rozwiązania prawne w postaci rozporządzeń ograniczających obywatelskie swobody. W tym zakresie wiążący jest art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i gdy są konieczne, przy czym nie mogą naruszać istoty tych praw i wolności. Ponadto art. 92 ust. 1 stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Prawodawca jednak zawarł istotne ograniczenia praw i wolności w rozporządzeniu z 19 kwietnia 2020 r. bez wyraźnej podstawy ustawowej i bez wprowadzenia stanu nadzwyczajnego.

Zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że zakaz prowadzenia działalności gospodarczej zawarty w rozporządzeniu z 19 kwietnia 2020 r. jest niekonstytucyjny i niezgodny z obowiązującym prawem.

Naruszenie procedury administracyjnej

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżone decyzje naruszały podstawowe zasady postępowania dowodowego obowiązujące w procedurze administracyjnej. Sąd stwierdził naruszenie wskazanego wyżej art. 10 ust. 1 k.p.a. przez oparcie wydanych decyzji wyłącznie na notatce urzędowej Policji bez prowadzenia postępowania dowodowego, przede wszystkim bez przesłuchania skarżącego w charakterze strony postępowania.

Sąd podkreślił, że skarżący nie zrezygnował ze swojego prawa do czynnego udziału w postępowaniu ani nie zaszły okoliczności uzasadniające odstąpienie od tej zasady. Zgodnie z art. 10 ust. 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.  W ocenie Sądu „załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej po otrzymaniu notatki służbowej Policji, która zawiadomiła o zachowaniu strony, nie jest załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego”. Ponadto strona nie miała możliwości czynnego udziału w sprawie, gdyż informację o wszczęciu postępowania administracyjnego otrzymała wraz z decyzją wymierzającą karę pieniężną.

Notatka służbowa Policji nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Treść notatki urzędowej nie korzysta z mocy dowodowej w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód można dopuścić wszystko, co może przydać się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a dowodem w szczególności mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Notatka policyjna może pełnić funkcję dowodu dopiero po procesowej weryfikacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zarzucił organowi, że „nie podjął żadnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzestając na bezkrytycznym przyjęciu jako poczynionych przez siebie ustaleń faktycznych treści notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji.”

W związku z zaistniałymi w sprawie okolicznościami Sąd umorzył postępowanie. Niniejszy wyrok został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem oczekuje się na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy.

Jeśli potrzebujesz pomocy przy odwołaniu się od decyzji administracyjnej lub sporządzeniu skargi do  Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego to zadzwoń pod numer 61 853 03 63 lub napisz email na adres: winker@winklerkancelaria.pl i umów się na konsultację.

[1] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 697 z późn. zm.).

[2] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.).

[3] Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.).

[4] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).